Свиноводческая отрасль в системе сельскохозяйственных субсидий Европейского союза и США не является отдельной «специальной программой поддержки». Однако на практике правительства обеих сторон через различные механизмы направляют значительные финансовые средства семейным хозяйствам, связанным со свиноводством.

Понимание конкретных форм такой финансовой поддержки является лишь первым шагом. Гораздо более важным является вопрос: почему правительства готовы постоянно финансировать частный коммерческий сектор?

За этим стоят сложные и взаимосвязанные причины: логика защиты общественного здоровья, необходимость компенсировать последствия собственных политических решений, распределение рыночных рисков, а также политические соображения по сохранению социальной структуры сельских регионов.

Свиноводство

I. Насколько велики масштабы субсидирования: несколько наглядных цифр

Европейский союз: десятки миллиардов евро ежегодно

Начнём с Европейского союза.

Общая сельскохозяйственная политика ЕС (Common Agricultural Policy, CAP) является крупнейшим единым направлением политики в истории Европейского союза.

В 1980-е годы, на пике своего развития, расходы на CAP составляли более 73% всего бюджета ЕС. Несмотря на более чем сорокалетнее постепенное сокращение финансирования, в 2023 году CAP всё ещё занимала 24,6% годового бюджета Европейского союза.

Иными словами, почти один евро из каждых четырёх евро, расходуемых ЕС, по-прежнему направляется на сельскохозяйственную политику.

В абсолютных цифрах общий объём финансирования CAP на период 2023–2027 годов достигает 386,6 млрд евро, что соответствует примерно 53–59 млрд евро ежегодно.

Только в 2023 году в рамках CAP сельхозпроизводителям было выплачено 38,16 млрд евро прямых платежей, а ещё 12,95 млрд евро было направлено на развитие сельских территорий.

Таким образом, совокупный объём средств, поступивших в аграрный сектор, превысил 51 млрд евро.

При этом речь идёт лишь о стандартных расходах CAP. В эту сумму не входят отдельные государственные программы помощи, которые страны ЕС утверждают для борьбы с такими угрозами, как африканская чума свиней (АЧС).

Хотя свиноводство не выделено в рамках CAP в качестве отдельной статьи субсидирования, свиноводы фактически являются косвенными получателями значительной части этих средств.

Причина заключается в том, что большая часть финансирования CAP охватывает всю сельскохозяйственную производственную цепочку: начиная от выращивания зерновых культур, используемых для производства кормов, и заканчивая производством продукции животного происхождения.

Таким образом, свиноводческие хозяйства получают косвенную поддержку благодаря общей системе финансирования сельского хозяйства.

США: поддержка по принципу «меньше в обычное время, больше во время кризиса»

Теперь рассмотрим ситуацию в США.

В отличие от европейской модели постоянной и стабильной поддержки, американская система помощи свиноводам имеет более выраженный характер «кризисных выплат».

В обычных условиях государственная поддержка относительно ограничена, однако при возникновении серьёзных внешних потрясений правительство способно в короткие сроки направлять огромные финансовые ресурсы.

Ярким примером является программа компенсации последствий торгового конфликта 2018–2019 годов — Market Facilitation Program (MFP).

За два года действия этой программы было выплачено в общей сложности 23 млрд долларов.

В 2018 году первый этап выплат составил 8,576 млрд долларов, а в 2019 году объём второго этапа достиг 14,4 млрд долларов.

Программа охватила около 644 тысяч сельскохозяйственных предприятий.

В среднем каждое хозяйство получило более 22 тысяч долларов прямой денежной поддержки.

Эта сумма уже приближается к уровню годового чистого дохода многих семейных фермерских хозяйств США.

Свиноводство и молочная отрасль получили около 4% общего объёма средств.

Даже при таком проценте абсолютная сумма составила почти 1 млрд долларов.

Следует отметить, что это была лишь временная компенсация, выплаченная государством для устранения последствий торговой войны, вызванной собственной тарифной политикой США.

В эту сумму не входили обычные программы компенсации за уничтожение животных при вспышках заболеваний и субсидирование страхования.

Ещё более заметное различие проявилось во время пандемии COVID-19.

В 2020 году Министерство сельского хозяйства США через различные программы прямых выплат, субсидий и финансовой помощи направило свиноводческим хозяйствам около 1,2 млрд долларов.

В то же время производители грибов получили только около 7,5 млн долларов поддержки.

Иными словами, на каждый 1 доллар субсидий, направленный грибной отрасли, приходилось около 160 долларов поддержки свиноводства.

Это наглядно показывает высокий уровень приоритета свиноводческой отрасли в американской системе сельскохозяйственных субсидий.

Две разные модели государственной поддержки

Если использовать образное сравнение, поддержку свиноводства в ЕС и США можно представить следующим образом.

Европейская модель похожа на постоянно текущую реку.

В рамках CAP ежегодно выделяются десятки миллиардов евро, которые стабильно поддерживают всю сельскохозяйственную производственную цепочку.

Американская модель больше напоминает периодические паводки.

В обычное время государственная помощь практически незаметна, однако при возникновении торговых конфликтов, пандемий или эпизоотий федеральное правительство может в кратчайшие сроки направить десятки и даже сотни миллиардов долларов.

Таким образом, различаются не только размеры помощи, но и механизм её предоставления: ЕС делает акцент на долгосрочной системной поддержке, а США — на масштабном реагировании в кризисных ситуациях.
 

II. Подробный анализ причин предоставления субсидий

1. Общественное здоровье и биобезопасность: компенсация как способ получения сотрудничества фермеров

Это одна из наиболее прямых форм поддержки свиноводов в Европе и США, однако её экономическая сущность часто остаётся недооценённой.

Когда поголовье свиней заражается особо опасными заболеваниями, требующими обязательного уничтожения животных, такими как африканская чума свиней (АЧС) или классическая чума свиней, страны ЕС и Служба инспекции здоровья животных и растений США (APHIS) выплачивают владельцам хозяйств компенсации.

На первый взгляд это выглядит как простая мера, при которой государство «помогает фермерам компенсировать потери».

Однако с точки зрения государственной политики это фактически является своеобразной сделкой: правительство использует экономическую компенсацию для того, чтобы получить от фермеров своевременное сообщение о вспышках заболеваний и активное участие в мероприятиях по ликвидации инфекции.

В научном сообществе существует достаточно широкое согласие относительно этого вопроса.

Если размер компенсаций недостаточен или выплаты производятся с задержкой, фермеры, руководствуясь экономической логикой, могут быть склонны скрывать заболевание, самостоятельно продавать больных животных по сниженной цене или незаконно утилизировать трупы павших животных.

Именно такие действия становятся одним из основных факторов распространения инфекционных заболеваний между регионами.

Иными словами, компенсация за уничтоженных животных по сути является инвестицией в общественное благо.

Государство компенсирует не просто потерю частного имущества — свиней как экономического актива, — а приобретает общественную выгоду в виде более раннего обнаружения заболевания и более быстрого разрыва цепочки передачи инфекции.

Именно поэтому Европейский союз отдельно поддерживает национальные программы помощи для модернизации систем биобезопасности при борьбе с АЧС.

Профилактические инвестиции экономически более эффективны, чем последующие выплаты за уничтожение животных, однако обе меры преследуют одну и ту же цель — защиту общественного здоровья.

2. Компенсация рыночных искажений, вызванных решениями самого правительства

Американская программа Market Facilitation Program (MFP) является одним из наиболее показательных примеров такой мотивации.

Торговый конфликт между США и Китаем в 2018 году возник не в результате естественного сбоя рынка.

Он был вызван активными решениями правительства США о введении тарифов.

В ответ Китай ввёл ответные пошлины на американскую сельскохозяйственную продукцию, включая свинину и сою, что непосредственно снизило экспортные возможности американских производителей и оказало давление на цены внутри страны.

Именно в этих условиях появилась программа MFP.

Её логика заключалась не в том, что «сельское хозяйство всегда требует субсидирования», а в том, что государство должно компенсировать экономический ущерб, возникший вследствие его собственной торговой политики.

Это является классическим примером внутренней компенсации последствий государственного решения.

Анализ Международного института сельскохозяйственной торговой политики (IATP) также подчёркивает, что первоначальная цель MFP заключалась именно в компенсации доходов фермеров, потерянных из-за решений правительства в сфере торговли.

При этом подобные программы часто не имеют долгосрочной институциональной основы.

Поэтому после изменения политической ситуации они могут как вновь запускаться, так и прекращаться.

Таким образом, они обладают выраженным временным и инструментальным характером.

Аналогичная ситуация наблюдалась и во время пандемии COVID-19.

Программа поддержки производителей свинины в 2020 году (SMHPP) формально была направлена на преодоление последствий рыночного кризиса.

Однако снижение мощностей мясоперерабатывающих предприятий и нарушения цепочек поставок во многом были связаны с государственными противоэпидемическими ограничениями.

Поэтому данная помощь также имела элемент компенсации последствий государственных решений.

3. Стабилизация доходов и управление рисками: реакция на структурные проблемы рынка

Сельскохозяйственное производство по своей природе сталкивается с такими проблемами, как сильные колебания цен, длительные производственные циклы и недостаток информации.

Именно эти особенности являются одним из наиболее классических экономических аргументов в пользу сельскохозяйственных субсидий.

Исследования Международного валютного фонда (МВФ) систематически анализируют подобные причины поддержки сельского хозяйства.

Согласно этим исследованиям, субсидии часто используются для снижения рисков и решения проблем, связанных с недостатком информации у производителей.

Основные цели включают:

• стабилизацию цен;
• повышение эффективности инвестиций фермеров;
• развитие сельской экономики;
• поддержание конкурентоспособности отрасли.

Американская программа страхования рисков животноводства Livestock Risk Protection (LRP) является прямым примером такого подхода.

Федеральное правительство предоставляет субсидии на страховые премии для страхования от падения цен для производителей свинины и говядины.

Размер субсидии может превышать 30%.

По своей сути это не прямая денежная выплата фермерам, а снижение стоимости использования инструментов управления рисками.

Таким образом, государство стимулирует производителей использовать рыночные механизмы защиты от ценовых колебаний вместо обращения за экстренной помощью после возникновения кризиса.

Теоретическая основа таких субсидий считается относительно более устойчивой, поскольку они направлены не просто на перераспределение доходов, а на исправление проблем самого страхового рынка, включая неблагоприятный отбор и моральный риск.

Однако необходимо отметить, что экономисты достаточно осторожно оценивают вопрос о том, способны ли сельскохозяйственные субсидии действительно обеспечить стабильность доходов и развитие сельских территорий.

В экономической литературе неоднократно отмечается, что сторонники субсидий обычно приводят следующие аргументы:

• помощь малообеспеченным фермерам;
• повышение отдачи от сельскохозяйственных инвестиций;
• поддержка развития сельских районов;
• обеспечение национальной продовольственной безопасности.

Однако до настоящего времени экономистам сложно однозначно подтвердить эти эффекты на основе практических данных.

Напротив, многочисленные исследования показывают, что значительная часть субсидий может капитализироваться в стоимость земли.

В результате выгоду получают не только и даже не столько сами производители, сколько владельцы земельных ресурсов.

Кроме того, большая часть средств часто направляется крупным производителям, уже обладающим преимуществами масштаба.

Таким образом, фактическое распределение доходов нередко расходится с первоначальными политическими целями.

4. Сохранение семейных ферм и сельской социальной структуры: политические и общественные цели

Помимо чисто экономических причин, существование сельскохозяйственных субсидий связано также с политическими и социальными задачами.

Одной из них является сохранение самой модели «семейного фермерского хозяйства» и поддержание сельских сообществ, которые формируются вокруг неё.

В этом отношении политика ЕС наиболее открыто выражает свои цели.

Такие инструменты, как перераспределительные выплаты, упрощённые программы поддержки малых хозяйств и ограничение максимального размера выплат крупным получателям, направлены на предотвращение чрезмерной концентрации субсидий у крупных агрохолдингов.

Официальные документы ЕС неоднократно подчёркивают концепцию «многофункциональности сельского хозяйства».

Согласно этому подходу, сельское хозяйство является не только отраслью производства продовольствия.

Оно также выполняет социальные функции:

• сохранение сельского ландшафта;
• предотвращение сокращения населения в сельской местности;
• поддержание традиционного образа жизни деревень.

Считается, что эти общественные функции заслуживают государственной поддержки даже в тех случаях, когда они не полностью соответствуют критериям рыночной эффективности.

Исследования стран Центральной и Восточной Европы также подтверждают данный вывод.

Например, в Чехии субсидии имеют значительно большее значение для малых хозяйств, чем для крупных предприятий, и являются важной частью их экономической устойчивости.

Сельские сообщества стремятся поддерживать социальные связи через сокращение производственных цепочек, развитие прямых контактов между производителями и потребителями.

Субсидии являются одним из ключевых финансовых инструментов, обеспечивающих сохранение такой системы.
 

4. Сохранение семейных ферм и сельской социальной структуры: политические и общественные цели（продолжение）

Однако данный мотив также сталкивается с серьёзной критикой с точки зрения фактических результатов государственной политики.

Некоторые аналитики отмечают, что в политических системах сельскохозяйственные субсидии часто получают уровень поддержки, несоразмерный их реальному экономическому значению.

Одной из главных причин является то, что сельскохозяйственные регионы обладают значительным политическим влиянием в рамках избирательной системы.

Например, в Сенате США штаты с преимущественно сельским населением и огромными территориями имеют такое же количество сенаторов, как и густонаселённые городские штаты.

Это приводит к тому, что политическое влияние сельскохозяйственных лоббистских групп значительно превышает их долю в общей экономике страны.

В докладах Chatham House также отмечается, что, хотя официальная риторика государственной политики обычно делает акцент на «исправлении рыночных недостатков» и «обеспечении общественных благ для сельских территорий», после создания программы субсидирования её крайне сложно сократить или реформировать.

Причины долгосрочного сохранения таких программ часто связаны не только с экономической эффективностью, но и с политической экономией:

• организованной деятельностью отраслевых ассоциаций;
• способностью групп интересов влиять на принятие решений;
• зависимостью от уже существующего механизма поддержки.

Иными словами, после формирования определённой системы субсидий её дальнейшее существование часто определяется не только первоначальными причинами создания, но и политическими факторами.

III. Заключение

В целом можно сделать вывод, что масштабы поддержки семейных хозяйств, связанных со свиноводством, в Европе и США действительно весьма значительны.

Европейский союз использует модель постоянного финансирования: через CAP ежегодно выделяются десятки миллиардов евро, которые поддерживают всю сельскохозяйственную производственную цепочку.

США же чаще используют модель кризисного реагирования: при возникновении торговых конфликтов, пандемий или эпизоотий правительство может направлять свиноводческой отрасли десятки миллиардов долларов в форме компенсаций и программ помощи.

Причины существования этих финансовых потоков можно свести к четырём взаимосвязанным направлениям.

Во-первых, общественное здоровье и биобезопасность.

Государство использует экономическую компенсацию для стимулирования фермеров своевременно сообщать о вспышках заболеваний и сотрудничать с органами контроля.

Таким образом, выплаты за уничтожение животных являются не просто компенсацией убытков частного бизнеса, а инструментом защиты всего общества от распространения опасных инфекций.

Во-вторых, компенсация последствий государственных решений.

Когда торговая или санитарная политика правительства приводит к нарушению рыночного равновесия, государство использует временные программы помощи для компенсации ущерба производителям.

Это является способом «внутреннего принятия ответственности» за последствия собственных решений.

В-третьих, управление сельскохозяйственными рисками.

Природа аграрного производства связана с высокой нестабильностью цен, длительными производственными циклами и неопределённостью.

Поэтому государство поддерживает механизмы страхования и управления рисками, которые помогают производителям справляться с рыночными колебаниями.

В-четвёртых, сохранение семейных ферм и сельской социальной структуры.

Поддержка сельского хозяйства преследует не только экономические цели.

Она также связана с политической и социальной задачей сохранения сельских территорий, традиционного уклада жизни и системы семейного производства.

Все четыре направления часто одновременно присутствуют в конкретных программах субсидирования.

Однако политическая экономика показывает: после создания определённой системы поддержки её существование нередко становится более устойчивым, чем первоначальные причины её появления.

Именно поэтому государственные субсидии для сельского хозяйства в Европе и США продолжают существовать десятилетиями, несмотря на постоянные споры об их эффективности и справедливости.

Отказ от ответственности

Часть материалов статьи получена из открытых интернет-источников. Источники информации указаны, авторские права принадлежат первоначальным правообладателям.

Содержание предоставлено исключительно в справочных целях.

Если данный материал нарушает права первоначального автора, просим связаться с нами для удаления соответствующего содержания.